Por Boris Gastón Diaz, Pablo Calviño y Daniel González
Tomado de MundoGeo
Información Geográfica y Planificación
La planificación u ordenamiento de un territorio, herramienta fundamental de los Estados y las sociedades para la organización de la ocupación y uso de sus territorios, son la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda comunidad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida de sus habitantes, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por ultimo, la utilización racional y sustentable del territorio en su conjunto. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo central es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según un concepto rector.
Si bien el proceso de planificación y del ordenamiento mismo puede rastrear orígenes remotos, como disciplina resulta relativamente novedosa y con un fuerte auge durante el siglo XX, particularmente a partir de la década de 1920 como una herramienta para la búsqueda de soluciones para expansiones urbanas caóticas en múltiples metrópolis europeas. Luego de finalizada la II Guerra Mundial, el ordenamiento se expandió por Europa convirtiéndose en ocasiones en una herramienta de la mayor relevancia en algunos países. Incluso en Argentina, primeros y remotos antecedentes pueden encontrarse tempranamente durante la década de 1940 aunque nunca alcanzaría el nivel de desarrollo que actualmente tiene en los países desarrollados. Recién con la implementación del Plan Estratégico Territorial Nacional (PET ARGENTINA 2016) y el comienzo de diversas iniciativas regionales como el propio PET SantaCruz 2016, se comenzó una fuerte iniciativa de planificación y ordenamiento territorial a escala nacional.
No se puede administrar lo que no se conoce, lo que no se puede cuantificar y lo que no se puede ubicar. Este concepto resulta trascendental en todo proceso de planificación y ordenamiento de un territorio en el cual la información, ordenada, sistematizada, documentada, actualizada, y en particular la información geográfica, juega un rol fundamental como herramienta para la sustentación (lo más acertada posible) de diversos procesos de toma de decisiones, de tipo político, técnico y administrativo. Es en este contexto en el que los sistemas de información geográfica (SIG) y las infraestructuras de datos espaciales (IDE) presentan gran valor como instrumentos irreemplazables para disponibilizar la información (IGDE, 2006).
Sistemas y Servicios de Información Geográfica
En el mundo entero han adquirido gran popularidad en décadas recientes los sistemas de información geográfica (SIG), entre una multiplicidad de potencialidades por representar una poderosa herramienta para la planificación y la toma de decisiones en múltiples campos, particularmente entre quienes deben lidiar con la planificación del ordenamiento territorial, el planeamiento urbano, el catastro e inventario, la logística del transporte, el desarrollo socioeconómico, los riesgos y vulnerabilidades ambientales, la prestación de servicios públicos, la prevención en temas de salud y seguridad, la planificación urbana, del transporte y el ordenamiento del territorio, entre otros numerosos aspectos (Barroso y Puebla, 1997; Maantay and Ziegler, 2006; Buzai y Baxendale, 2006), en especial debido a la relativa facilidad para administrar grandes volúmenes de información geográfica, con rigor y precisión, permitiendo encontrar respuestas a situaciones complejas para tomadores de decisión (Labrandero y Martínez Vega, 1995).
Es posible encontrar en la actualidad una gran cantidad de definiciones acerca de lo que es un SIG y resulta complejo entre éstas acotar un sencillo concepto que englobe tantas utilidades de la herramienta (Pickles, 1995). Con esto presente, parece resultar más apropiado asumir a un SIG como una integración de herramientas, procedimientos y datos, cuyos fines principales son la compilación, el almacenamiento, la manipulación, el análisis y la publicación, apropiadamente organizados y documentados, de información sobre una porción de la realidad con una referencia geográfica, es decir, con una vinculación concreta entre ésta información y el espacio en el cual se encuentra. En este concepto deben considerarse los componentes tecnológicos (hardware y software), la información y el recurso humano, todos ellos pilares indispensables para su funcionamiento y aplicabilidad.
Los SIG modernos permiten una sencilla integración, a través de programas informáticos, de grandes volúmenes de información procedente de múltiples fuentes, como imágenes satelitales, aerofotografía, cartografía analógica (en papel), cartografía digital y bases de datos. Todo esto permite, respetando metodologías específicas de tratamiento geográfico de la información, no solo posicionarla apropiadamente en el territorio (ubicación y distribución espacial de elementos y fenómenos de interés) sino también realizar análisis complejos sobre esta información y sobre los infinitos atributos almacenados en múltiples bases de datos. A medida que los SIG han disminuido sus costos de adquisición y mantenimiento, y también así se han vuelto más sencillos de operar, estas tecnologías así como la misma información geográfica se ha vuelto una parte más habitual y cotidiana tanto en niveles de análisis para la toma de decisión en esferas políticas y empresariales, públicas y privadas, como en la sociedad en general (Maantay and Ziegler, 2006). La herramienta SIG demanda no obstante, una importante capacidad y entrenamiento del personal en particular para la realización de análisis complejos muchos de los cuales habitualmente no alcanzan a producir los resultados esperados, contribuyendo a la crítica de la herramienta como instrumento analítico (Bosque Sendra, 2006).
El rastreo detallado de los orígenes de las tecnologías modernas aplicadas a los SIG no es del todo identificable debido principalmente a que éstas evolucionaron a partir de numerosas iniciativas paralelas y dispersas, a través de múltiples disciplinas. En la década de 1960, entre los primeros antecedentes reconocidos como el origen de la implementación de tecnologías informáticas para realizar análisis espaciales complejos así como la manipulación de grandes volúmenes de información para la realización de análisis a través de cartografía en grandes escalas, resultaron el inventario de recursos naturales de Canadá (Barroso y Puebla, 1997) y la creación de bases de datos geográficos el US Census Bureau (Mark et al., 1997). Las primeras iniciativas se concentraron mayormente en el sector público (gobiernos y universidades), aunque hacia 1969 aparecieron las primeras iniciativas privadas de carácter comercial.
Durante las décadas de 1970 pero fundamentalmente durante la de 1980 los SIG se convirtieron en herramientas de alcance más público y se comenzaron a registrar las primeras iniciativas de carácter institucional (SIG institucionales), principalmente de la mano de organizaciones públicas gubernamentales de todo el mundo. Mientras que durante la primer década mencionada la utilización de los SIG presentaba una característica más experimental y de investigación, en la segunda, la herramienta comenzó a implementarse más masivamente en la resolución de problemas espaciales complejos y específicos como el planeamiento y los impactos ambientales (Barroso y Puebla, 1997). Es en la década de 1980 también cuando comienzan a aparecer las primeras versiones comerciales de algunas de estas herramientas. Este primer paso hacia la masificación del uso de la herramienta aun conservaba por entonces una importante complejidad por lo que su utilización hasta bien entrada la década de 1990 aún quedaba restringida a laboratorios especializados para su utilización en instituciones y/o gobiernos.
El desarrollo tecnológico determinó durante la década de 1990, que la herramienta se simplificara de tal forma que su utilización se masificó al punto de ser en la actualidad algo ampliamente difundido. Así, mientras que durante la evolución inicial de la herramienta SIG el principal uso generalizado fue la solución de proyectos específicos (un uso muy vigente en la actualidad), predominante durante los años 1960 – 1970, en décadas recientes la herramienta se ha convertido de una herramienta corporativa o institucional (décadas de 1980 – 1990) a una herramienta social tal que permite asegurar el libre movimiento de grandes volúmenes de información dentro de una sociedad. Actualmente conceptos como el de las infraestructura de datos espaciales describen a las sociedades de la información en que se han transformado las infinitas iniciativas SIG exitosas y en vigencia en el mundo, y cuya principal y última meta es asegurar la equidad, la accesibilidad y la documentación sobre los asuntos públicos.
Muchas disciplinas se han beneficiado en la breve historia de la tecnología asociada al SIG. Sin embargo en prácticamente ningún caso como el de las administraciones públicas, gobiernos locales y regionales de todo el mundo esta herramienta ha brindado tantos beneficios, en particular debido a la relativa sencillez, rapidez y (relativo) bajo costo con los cuales es posible la integración de grandes volúmenes de información necesaria para asegurar un análisis integral, interdisciplinario e interinstitucional y brindar así soluciones complejas a fenómenos complejos los que suceden en un territorio. Definido de tal forma, los SIG resultan importantes y poderosas herramientas para apoyar a los procesos de toma de decisiones, en el marco de la planificación y el ordenamiento territorial.
Uno de los mayores problemas que enfrenta la elaboración de un proyecto SIG, independientemente de su escala (para una disciplina, proyecto, institución o gobierno) es la voluntad individual e institucional para aportar la información básica necesaria. En sociedades modernas para la cuales la información es sinónimo de poder, resulta difícil sino imposible en ocasiones tener acceso a ésta, aún cuando revista carácter de pública y necesaria dentro de la misma organización que la genera y para consumo propio. La información también suele ser un recurso costoso (en particular cuanto mayor el detalle y su precisión) y es frecuente que otros recursos, necesarios para obtenerla, no siempre estén disponibles en especial en regiones en vías de desarrollo (IGDE, 2006).
Si bien en años recientes se ha avanzado mucho en materia de protección y seguridad para el acceso, tratamiento y manejo de información, con iniciativas mundiales de vanguardia con las propuestas a través de las infraestructuras de datos espaciales (IDE) y los gobiernos digitales (e–Government), el carácter cultural de no disponibilizar abiertamente la información representa la mayor barrera para asegurar la cooperación y el intercambio, no solo esencial para el funcionamiento de una herramienta SIG institucional, sino en última instancia para una apropiada toma de decisiones. El impacto negativo de este aspecto puede fácilmente detectarse y analizarse en múltiples procesos de toma de decisión en el ámbito público, pero en ningún caso resulta tan dramáticamente evidente como en situaciones de catástrofes.
En contraposición a la resistencia generalizada en muchos países y regiones, gobiernos e instituciones para asegurar una fluida cooperación y el libre intercambio de información (entiéndase de la información no sensible ni sujeta a restricciones específicas por protección de libertades individuales ni de seguridad pública o nacional), los SIG ha asistido en los últimos años a una gran proliferación de aplicaciones destinadas a mostrar y editar información geográfica en entornos libres y de acceso masivo como Google Maps, Bing Maps, OpenStreetMap y World Wind entre otras iniciativas privadas, así como múltiples iniciativas gubernamentales como IDESF (gobierno de la provincia de Santa Fe), ETISIG Chaco (gobierno de la provincia de Chaco), ETISIG Córdoba (gobierno de la provincia de Córdoba), PROSIGA (Instituto Geográfico Nacional, IGN), IDEE (gobierno de España), INSPIRE (Comunidad Europea), entre otras tantas iniciativas. Estos sitios permiten el libre acceso público a enormes cantidades de datos y servicios geográficos. Sus aplicaciones han facilitado, simplificado y masificado el acceso a la información a la vez que han permitido acercar a la sociedad a la comprensión y conocimiento del mundo que la rodea, más aún a partir de la posibilidad de interactuar con estas aplicaciones, enriqueciendo la red social mundial con información propia.
Hacia una Infraestructura de Datos Espaciales
A principios de la década de 1990 los SIG y las recientemente desarrolladas Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE) evolucionaban a la par de las tecnologías informáticas, focalizándose principalmente en el valor de la información misma, de igual forma que comenzaría a suceder en los países en vías de desarrollo hacia finales de la misma década. A mediados de la década de 2000, la utilidad de estas IDE y de los propios SIG comenzó a tener una visión más focalizada en la demanda de usuarios (público en general y tomadores de decisión). La centralización de la información en sistemas de información geográfica institucionales comenzó así a dar paso a sistemas de red, en comunidades de usuarios.
Las definiciones y conceptos entorno a lo que es una infraestructura de datos espaciales (IDE) son diversas, aunque en esencia similares. El término IDE se utiliza para denominar a la combinación de tecnologías, políticas, consensos, procesos y acuerdos institucionales, que facilitan la disponibilidad y el acceso a los datos geográficos. Una IDE proporciona, entre otras cosas, una base fundamental para el análisis de escenarios complejos, aspecto de la mayor relevancia para la toma de decisión en diversos niveles de gobierno, incluso del sector privado y de investigación. La palabra infraestructura se aplica para promover el concepto de un medio confiable para la transferencia de información dentro de una red de cooperación, análogo a una red de caminos o de comunicación, y basado en un conjunto mínimo de prácticas, protocolos y especificaciones comunes. Una IDE consiste en un conjunto estable y articulado de acuerdos tal que permite la creación, gestión y utilización de la información geográfica sobra le base de estándares aceptados, requisito esencial para el aprovechamiento de la información en forma eficiente y efectiva.
La información geográfica, un elemento crítico para el desarrollo de los territorios, el uso racional de sus recursos y la conservación del medio natural y la calidad de vida de las sociedades insertas en éste, es uno de los objetos centrales de una IDE. En este marco, las IDE proporcionan una base para la búsqueda, evaluación y aprovechamiento de la información geográfica para usuarios y generadores de todos los niveles de la administración, sector comercial, organizaciones sin ánimo de lucro, sector académico y ciudadanos en general, incluso empresas privadas (Bernabé, 2006). La justificación del establecimiento de una IDE está ligada a dos ideas fundamentales. Primero la necesidad de disponibilizar y acceder de manera sencilla, cómoda, eficaz, confiable y a bajo costo a los datos geográficos existentes en una red de organizaciones. La información geográfica es un recurso de costosa producción y difícil acceso por varios motivos (formatos, modelos, políticas de distribución, falta de información) y de tal forma una IDE persigue la minimización de los efectos negativos de su distribución y uso. En segundo término, la oportunidad de reutilizar la información geográfica generada en un proyecto para otras finalidades diferentes, dado el alto coste de su producción.
Para poder hacer una IDE realidad y operativa es necesario establecer multiplicidad de acuerdos de cooperación entre organizaciones, instituciones y empresas, con el objeto de posibilitar su coordinación y administración a escalas locales, regionales y nacionales. La creación de organizaciones o programas específicos para desarrollar o supervisar la elaboración de una IDE, particularmente por un Gobierno o Estado en diversas escalas, puede compararse con los procedimientos a largo plazo que coordinan la construcción de otras infraestructuras necesarias para el desarrollo como son por ejemplo las vías de comunicación.
Toda iniciativa para el establecimiento de una IDE debe incluir unos pocos principios comunes, sin los cuales resulta difícil pensar en el logro de las metas implícitas en una iniciativa de este estilo:
Marco institucional. Consiste en el conjunto de acuerdos de cooperación necesarios entre los productores de información geográfica, especialmente entre aquellos pertenecientes a organismos oficiales, para generar y mantener los datos espaciales fundamentales para la mayoría de las aplicaciones basadas en sistemas de información geográfica.
Estándares. Consiste en el establecimiento de normas a las que debe ajustarse la información geográfica, los procesos de intercambio de ésta y la interoperación de los sistemas que deben manejarla.
Tecnología. Consiste en el establecimiento de la red, equipos y programas informáticos que permitan buscar, consultar, encontrar, acceder, suministrar y utilizar los datos geográficos.
Política de datos. Consiste en el establecimiento de las políticas, acuerdos y pautas de colaboración necesarios para estimular y fortalecer la cooperación y el intercambio de datos e información geográfica, incrementando su disponibilidad y compartiendo los desarrollos tecnológicos.
Los componentes principales de una IDE son (Carrión Rico, 2006):
Los datos
Los metadatos
Los servicios
Datos. Estos consisten en la descripción de un suceso o una entidad. Los datos no contienen en sí mismos ninguna información, no tienen capacidad de comunicar un significado. Un dato puede significar un número, una letra, un signo ortográfico o cualquier símbolo que represente una cantidad, una medida, una palabra o incluso una descripción. La importancia de los datos está en su capacidad de asociarse dentro de un contexto para convertirse en información. Cuando los datos se agrupan como una colección de hechos significativos y pertinentes, para un interesado que los analiza e interpreta, éstos se transforman en información. Así, información es un conjunto de datos significativos y pertinentes que describan sucesos o entidades.
Metadatos. Un metadato describe información sobre un recurso (información espacial, capa digital ó archivo). En esencia consiste en información o documentación acerca de otros datos. Consiste en un conjunto de atributos ó elementos necesarios para describir, documentar, un recurso en particular y, de tal manera, contribuir a su confiabilidad y utilidad práctica.
Servicios. Más adecuado que concebir una IDE como una especie de depósito de datos geográficos disponibles, es pensarla como un conjunto de servicios, que ofrecen una serie de funcionalidades útiles e interesantes a una comunidad de usuarios que demanda datos e información geográfica para diversos fines, entre ellos la toma de decisiones. De esta forma, el énfasis se pone en los servicios, en la utilidad. Se establece un nuevo juego con nuevas reglas entre generadores y consumidores de información. Desde el enfoque de las IDE, al usuario no le interesa tanto descargarse los datos en su sistema (los que pueden significar grandes volúmenes difíciles de manejar y almacenar) sino obtener directamente las respuestas que necesita a través de un servicio que se lo ofrece.
Los servicios IDE ofrecen funcionalidades accesibles vía Internet con un simple navegador, sin necesidad de disponer de otro software específico para ello. Entre los numerosos existentes, estandarizados por el Open Geospatial Consortium (OGC), los más habituales se describen a continuación.
Servicio de Mapas en Web (WMS). Su objetivo es permitir la visualización de información geográfica a partir de una representación de ésta, de una imagen del mundo real para un área solicitada por el usuario. Esta representación puede provenir de un archivo vectorial de un SIG, un mapa digital, una ortofoto, una imagen de satélite, entre múltiples posibilidades. Puede organizarse en una o más capas de datos que pueden visualizarse u ocultarse una a una. Se puede consultar cierta información disponible y las características de la imagen del mapa.
Servicio de Vectores en Web (WFS). Su objetivo es permitir el acceso y consulta de los atributos de un vector (feature) que representa información geográfica como un río, una ciudad o un lago, con una geometría descrita por un conjunto de coordenadas. El servicio WFS permite no solo visualizar la información tal y como permite un WMS, sino también consultarla y editarla libremente, con posibilidades de almacenar los cambios en una versión propia de la información original, almacenada en forma remota.
Servicio de Coberturas en Web (WCS). Consiste en un servicio análogo a un WFS pero focalizado en datos de tipo raster (imágenes). Permite no solo visualizar los datos, ofrecidos a través del servicio como lo hace un WMS, sino además consultar los atributos almacenados en cada píxel, a la vez que editar la información y realizar descargas de ésta.
Servicio de Nomenclator. Ofrece la posibilidad de localizar un fenómeno o elemento geográfico a partir de su nombre. El servicio admite como entrada un nombre, completo o parcial, de un fenómeno y devuelve la localización mediante coordenadas. Adicionalmente, la consulta permite fijar otros criterios como la extensión espacial en que se desea buscar o el tipo de fenómeno dentro de una lista disponible (río, montaña, población u otro, si acaso existieran muchos fenómenos geográficos con igual denominación). Si hay varios que cumplen la condición de búsqueda, el servicio presenta una lista de los nombres encontrados con algún atributo adicional para que el usuario pueda elegir el que desea visualizar y acceder.
Los servicios OGC habitualmente son combinados y ofrecidos a través de un GeoPortal (portal geográfico en Internet), ofreciendo al usuario la posibilidad de acceso a grandes volúmenes de información geográfica de un territorio en particular, a través de diferentes tipos de servicios, por ejemplo la posibilidad de buscar un fenómeno por su nombre (Nomenclator), visualizar el resultado sobre los datos de referencia disponibles (WMS), localizar un producto seleccionando algunas características de éste (Catálogo) y visualizarlo en pantalla (WMS , WFS o WCS), incluso editarlo y/o descargarlo (WFS o WCS).
Los actores habituales de una IDE son:
Responsables de la generación y mantenimiento de los datos. Usuarios de equipamiento hardware y software para operar SIG, así como infraestructura de red de comunicación segura.
Usuarios finales de los datos. Estos usuarios necesitan ejecutar operaciones a través de interfaces optimizadas y simples, mayormente por la Web, mediante herramientas que faciliten el acceso a los datos. Se trata de consumidores de datos con intensiones de producir información o nuevos datos. Cuando estas herramientas se construyen bajo estándares se crean ventajas significativas a la hora de reducir costos, haciendo al acceso y generación de información más económica.
Otros participantes. Estos usuarios demandarán las cualidades de descubrir, de visualizar y de evaluar recursos de la información. Usualmente, el grupo de usuarios finales está formado por todos los ciudadanos en general. Las aplicaciones de tipo atlas digitales son la norma en este caso.
Socios de negocios. Se trata de organismos, instituciones y empresas que utilizarán servicios de información para dar soporte a las necesidades de sus propias actividades, tanto internas como externas, por ejemplo utilizando servidores de mapas Web. Algunas de estas entidades colaboradoras pueden apostar por el desarrollo de una tecnología propietaria (bajo licencia) y sincronizar las actualizaciones de la información si bien, para tratar volúmenes de interacciones significativos, es preferible la adopción de un modelo de IDE, utilizando estándares de servicios Web abiertos.
El Proyecto SIT Santacruz
Las primeras aproximaciones orientadas a la creación de un Sistema de Información Geográfica Institucional, oficial e integral, en el ámbito de la administración provincial en Santa Cruz, comenzaron hacia mediados de 2006, como iniciativa de la (actual) Subsecretaria de Planeamiento. En 2007 se formaliza oficialmente el proyecto SIT SantaCruz mediante el Decreto del Poder Ejecutivo Provincial Nº3449 (25/10/2007), representando una de las primeras consecuencias directas del Plan Estratégico Territorial SantaCruz 2016 (PET), en consonancia con las acciones del Plan Estratégico Territorial ARGENTINA 2016, una iniciativa del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios de la Nación. Este hecho representó una acción decisiva del Estado en Santa Cruz para fomentar el desarrollo de información espacial del territorio bajo procedimientos estandarizados, homologados, interoperables y documentados, entre los diferentes organismos públicos provinciales con responsabilidad en procesos de toma de decisiones sobre el territorio, tanto en esferas sectoriales como territoriales.
SIT SantaCruz consiste en una integración de herramientas y procedimientos institucionales de trabajo orientados a la generación, actualización y gestión de información geográfica relacionada con el territorio provincial, sus recursos, ocupación, uso y administración; su documentación, análisis y disponibilización tanto abierta y pública como en ámbitos reservados a tomadores de decisión. Como tal, representa un primer paso fundamental hacia la creación y consolidación, en el mediano plazo, de una infraestructura de datos espaciales de la provincia.
El interés central de la iniciativa, en el corto y mediano plazo, apunta a contribuir a la reversión de las características diagnosticadas en ámbitos públicos de la provincia en relación con la generación de información geográfica y en particular su utilización para sustentar procesos de toma de decisión. Con ello presente, las principales metas definidas en el SIT SantaCruz consisten en:
- Optimizar la generación, integración y actualización permanente de información territorial y sectorial del espacio geográfico santacruceño.
- Optimizar el desarrollo y transferencia de herramientas útiles para el procesamiento de información geográfica, entre los diferentes organismos de los Estados municipales, provincial y nacional para propender a una mayor eficiencia en los procesos de toma de decisión durante la gestión del territorio.
- Alcanzar una divulgación masiva de actividades institucionales y difusión pública de información territorial y sectorial, en el ámbito geográfico de la provincia y en distintos niveles de organización.
- Implementar y fomentar la adopción de estándares internacionales (ISO y OGC) en todos los procesos de trabajo vinculados con la generación y administración de información geográfica.
Objetivos del proyecto
Hacia 2006, el origen del proyecto se halló fuertemente asociado a la producción de información geográfica para sustentar requerimientos específicos de la Subsecretaria de Planeamiento de la provincia, fundamentalmente en el marco de los ejercicios de planificación en marcha desde el año anterior, la interacción generada con numerosos organismos públicos desde 2007 determinó la necesidad de definir objetivos más amplios abriendo así el proyecto a la interinstitucionalidad. Desde entonces, entre otros, los siguientes han sido los objetivos más importantes del proyecto SIT SantaCruz:
- Desarrollar un sistema de información territorial de apoyo a los procesos de toma de decisión local, regional y provincial, en materia territorial y sectorial, útil para el ajuste y monitoreo de indicadores del desarrollo territorial como así también para la gestión pública y privada de los recursos del territorio; de utilidad para una permanente caracterización detallada del modelo actual de provincia así como para la simulación de escenarios posibles de ocupación y utilización, y el análisis de modelos territoriales deseados.
- Ofrecer al público en general el mayor volumen posible de información espacial sobre el territorio santacruceño, producido y actualizado en el ámbito de las autoridades de aplicación sectoriales y territoriales de la provincia.
- Ajustar y proponer estándares orientados a la homologación, en el ámbito de los organismos públicos municipales y provinciales, de procesos de captura, generación, manipulación, almacenamiento, análisis, actualización y divulgación de información espacial oficial.
- Ajustar y proponer estándares orientados a la documentación de la información espacial en el ámbito de la provincia de Santa Cruz, sobre la base de estándares internacionales.
- Contribuir a la formación y entrenamiento de profesionales y técnicos en la utilización de tecnologías SIG y de gestión y documentación de la información espacial, en el ámbito de las administraciones públicas municipales y provinciales.
Utilidad práctica en el marco de una Política de Estado
Los objetivos propuestos persiguen, en el marco de actuales Políticas de Estado orientadas al mejoramiento, aumento de la eficiencia y disminución de costos en los procesos de toma de decisión en ámbitos públicos, alcanzar una multiplicidad de beneficios. Entre ellos, algunos de los más significativos son:
- Mejorar el acceso de los ciudadanos al Estado, al Gobierno y a sus acciones.
- Mejorar la accesibilidad organizada a la información geográfica, lo cual permite hacer más eficientes los procesos de toma de decisiones por parte de las diferentes áreas técnicas del Estado.
- Mejorar la precisión de la información al permitir la integración de múltiples fuentes en diversos formatos y escalas, según las necesidades específicas de usuarios y situaciones, en forma instantánea.
- Permitir la consulta instantánea, el análisis, visualización o modelización de escenarios útiles, presentes y futuros, como soporte de decisiones.
- Permitir el análisis del impacto de decisiones en el presente sobre escenarios futuros.
- Permitir la transferencia eficiente y ágil de datos a organismos de investigación, reguladores o controladores, incluso público en general.
- Permitir el ahorro de tiempos significativos en el acceso y utilización de la información, optimizando recursos humanos, tiempo y dinero.
- Permitir la planificación rápida para la intervención en situaciones de emergencias ante desastres o crisis, en forma más eficiente y organizada, salvando más vidas, bienes y recursos.
- Permitir incrementar la productividad del recurso humano al disponer más rápidamente información sistematizada y organizada, más aún con mediante la implementación de tecnología de comunicaciones de avanzada.
- Permitir incrementar la eficiencia operativa de las organizaciones que lo utilicen.
- Mejorar la respuesta, en tiempo y calidad, del Estado ante requerimientos específicos de los ciudadanos o de situaciones.
- Permitir la simplificación en la oferta a los ciudadanos de información, mediante la implementación de tecnologías y procedimientos de representación de datos, de fácil adopción y comprensión.
- Permitir la mejora en los métodos de procesamiento de datos, lo que redunda en información más precisa para necesidades específicas de una organización.
- Permitir la mejora en la utilización y gestión de recursos al asegurar una búsqueda más eficiente y una localización más rápida de éstos.
- Permitir optimizar la comunicación, coordinación y colaboración entre componentes de una organización, todos éstos procesos fundamentales para asegurar la efectividad de sus acciones.
- Permitir un ahorro significativo de fondos al hacer más eficiente cualquier proceso.
Filosofía y método de trabajo implementados
En modelo tradicional y preponderante de gestión de proyectos dedicados a la generación, administración y utilización de información geográfica en áreas técnicas de la administración pública provincial se ha caracterizado históricamente por la compartimentalización en el manejo da datos, dentro de cada una de éstas, tanto de los propios datos como de los obtenidos de fuentes externas, a partir de la compilación de información externa y su procesamiento sin intervención de los responsables primarios y/o propietarios de los datos, ni la implementación al menos, de procedimientos estandarizados y documentados de procesamiento. La situación actual derivada de esta experiencia ha conducido a la realidad ya descripta en apartados anteriores.
En contraposición a este modelo, el propuesto por el proyecto SIT SantaCruz consiste en la creación de una red de generadores y usuarios de información geográfica, en el ámbito de la administración pública provincial, nacional y gobiernos locales, sobre la base de procedimientos estandarizados de trabajo, de forma tal de asegurar la interoperabilidad y el intercambio de información y datos. Se persigue la descentralización en la administración de la información, agilizando la vinculación entre organismos y conservando y respetando las responsabilidades y propiedades de datos e información en la fuente misma de su generación, así como también su esquema de actualización y/o enriquecimiento. Este modelo de gestión propuesto, orientado a la creación y consolidación de una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) para la provincia, tiene una serie de importantes ventajas a considerarse (aunque estas son una función estricta de cómo se lleven a la práctica), entre las cuales las más significativas son:
- Permiten una disminución dramática en los costos de obtención, generación y administración de información geográfica, como así también de los costos derivados de su disponibilización para diferentes usuarios (los datos comunes se generan una sola vez, por ejemplo).
- Permiten el aumento en la confiabilidad de la información.
- Permiten la facilitación del acceso a la información, en forma remota.
- Permiten una disminución de los riesgos de pérdida de información, al poder almacenarse ésta en diferentes servidores.
- Permite una disminución dramática en los tiempos de acceso a la información para su procesamiento, análisis e integración con información propia.
- Permite la concentración de esfuerzos de cada integrante de la red de cooperación, exclusivamente en la producción y administración de la información concerniente a su propia área.
La propuesta del proyecto también presenta una importante serie de desventajas en el contexto cultural actual y tradicional del manejo de la información institucional en el Estado y que son y deberán seguir siendo el eje central de trabajo de los próximos años. Entre estas las más importantes a destacar son:
- Requiere de una cooperación fluida y permanente entre instituciones con intereses comunes (y en ocasiones superpuestos), capacidades diversas, equipamientos diversos (en general escasos y desactualizados), conocimientos e informaciones diversos y complementarios, todo lo cual puede resumirse en la necesidad de un grado de interacción, interdisciplinaridad y colaboración como hasta ahora no se conocen antecedentes.
- Requiere de importantes esfuerzos de coordinación interinstitucional para homologar procedimientos de trabajo e interoperabilidad.
- Requiere del consenso de intereses, necesidades, ofertas y demandas de información entre generadores y usuarios de la red de cooperación.
Así concebido el SIT representa una herramienta de gestión útil tanto para el análisis y ajuste de políticas en campos específicos de interés para la administración pública provincial y gobiernos locales, como para la implementación de indicadores de evaluación y monitoreo de la gestión del territorio, el análisis técnico de múltiples y complejas variables espaciales, la descripción de escenarios actuales y posibles de uso y ocupación, así como la modelización de escenarios probables actuales o futuros, entre otros fines posibles. Lo mencionado repercute positivamente en la calidad y eficiencia de la gestión de los recursos bajo manejo al servir como herramienta de apoyo para la mejora de los procesos de toma de decisión.
Para el logro de las metas y los objetivos pautados en el proyecto, tomando en consideración el contexto de la realidad y las tradiciones propias de la administración pública en la provincia, en términos de la generación y manipulación de información geográfica, las principales estrategias implementadas hasta el momento han sido:
*Establecimiento de convenios interinstitucionales de cooperación para la estandarización de procesos de generación y documentación de información espacial oficial, así como para la generación y/o corrección conjunta de información geográfica preexistente.
- Búsqueda de financiamiento específico para realización de estudios territoriales y sectoriales, la conducción de asistencias técnicas y para la actualización del equipamiento informático e instalaciones.
- Definición y perfeccionamiento de un rol de asistencia técnica permanente, en el ámbito de la administración pública provincial y gobiernos locales, en materia de gestión de la información, SIG, teledetección, gestión de la información y elaboración de cartografía.
- Consolidación de mecanismos de asistencia técnica externa permanente y participación en múltiples foros de discusión en materia SIG, IDE y desarrollos informáticos asociados a la iniciativa.
- Organización, fortalecimiento y continuidad, de eventos regionales específicos orientados a la divulgación pública y el intercambio entre profesionales del sector, de temas de interés.
- Formación permanente de recursos humanos en las disciplinas de interés y búsqueda de radicación de personal técnico ó profesional.
- Participación en grupos y proyectos de investigación de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral y de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco.
- Participación activa en foros nacionales de discusión y grupos de trabajo en iniciativas similares como la Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA).
El proyecto SIT SantaCruz consiste en una iniciativa transversal en la estructura del Estado provincial. Radicado en la Subsecretaria de Planeamiento, cuenta con poco más de 50 acuerdos de cooperación y protocolos específicos de trabajo acordados desde 2006 hasta la actualidad, en el marco de los cuales se mantienen una veintena de líneas directas e indirectas de trabajo con diversos organismos públicos nacionales, provinciales y gobiernos locales, habiéndose alcanzado numerosos productos hasta el presente que incluyen diagnósticos territoriales, diagnósticos sectoriales, elaboración de cartografía temática y asistencias técnicas en materia de planificación y ordenamiento territorial.
Se han creado 5 grandes líneas de trabajo en el proyecto, de forma de englobar objetivos y ordenar acciones comunes en cada una de ellas, aunque a la fecha sin una formulación programática específica:
- Capacitación y entrenamiento en nuevas tecnologías y procesos, para la generación, administración y publicación de información geográfica, su análisis y utilización práctica. Entre 2007 y 2009 técnicos del proyecto han recibido formación a través 6 cursos en temáticas diversas asociadas a la modelización del uso de recursos naturales, SIG, teledetección, meteorología, procesamiento de imágenes, gestión de la calidad institucional, procesamiento de imágenes y catastro. Se dictaron 11 cursos para un total estimado de 500 participantes en temáticas similares, además de geoposicionamiento satelital, utilización de software específicos, programación de bases de datos, publicación en internet a través de servicios web – mapping, servicios OGC y metadatos. También se realizó la formación de recursos humanos a través de la figura de pasantías, a través de acuerdos con centros de formación superior.
- Realización o participación en estudios orientados a la planificación y ordenamiento territorial conducidos desde la Subsecretaria de Planeamiento, la Universidad Nacional de la Patagonia Austral o gobiernos locales, tanto de carácter sectorial como territorial.
- Desarrollo y administración de un sistema de información territorial oficial de base para proveer soluciones geográficas a requerimientos de las diversas áreas que componen la administración pública provincial, nacional y gobiernos locales, proveer de asistencias técnicas rápidas y sostener un servicio cartográfico digital en internet accesible al público en general. El sistema ha permitido disminuir significativamente el tiempo de respuesta ante consultas específicas de parte de usuarios, alcanzando 21 asistencias cortas en poco menos de 3 años de existencia del proyecto.
- Divulgación y transferencia de productos y desarrollos alcanzados desde el proyecto a través de la elaboración de publicaciones técnicas, científicas y de divulgación (24 producciones en el período); del desarrollo de contenidos para el GeoPortal; de la participación en eventos regionales y nacionales en la temática (21); así como de la organización de eventos y foros regionales para el intercambio de experiencias y conocimiento en disciplinas de interés (5).
- Participación en proyectos de investigación asociados a grupos de investigadores de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco así como de un programa de UNESCO a través del programa CYTED/IDEDES, principalmente en materia de diagnósticos territoriales, planificación, desarrollo de indicadores de desarrollo, ordenamiento territorial, urbanismo, desarrollo e IDE (participación en 9 proyectos entre 2006 – 2009).
Plan cartográfico
Hasta mediados de 2009 la producción cartográfica del SIT SantaCruz fue principalmente el producto de los requerimientos puntuales de los organismos asociados, sin un proyecto conductor específico. Recién a partir de la cooperación con el Ministerio de la Producción de la provincia en el marco del proyecto de Fortalecimiento Institucional de la Dirección Provincial Programa de Desarrollo Productivo de los Valles Santacruceños (PROVASA), con financiamiento del Programa de Fortalecimiento Institucional Productivo y de Gestión Fiscal Provincial (PROFIP, Secretaría de Hacienda de Nación – BID 1588/OC-AR), (Rebello, 2009), se estableció un primer plan cartográfico institucionalmente concebido, orientado a la producción de un grupo de mapas (datos) fundamentales de la provincia.
Este plan de elaboración sistemática de cartografía digital permitió también dar forma a un acuerdo preexistente de cooperación entre la Estación Experimental Agropecuaria Santa Cruz del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el proyecto (2007 – 2010), en el marco del cual se pautó la generación de 32 capas temáticas de la provincia, 15 de las cuales se asignaron en 2009 a la categoría de capas fundamentales.
Los datos fundamentales son la base sobre la cual se construyen otros datos espaciales. Éstos deben ser capturados o construidos de forma tal que sirvan como referencia para cualquier otro tipo de dato relevante de un territorio. Aunque éstos por si solos sirven como una base para la resolución de numerosos problemas y elaboración de diversos diagnósticos, no siempre satisfacen el total de necesidades para procesos de toma de decisión complejos o específicos. En la práctica, los datos fundamentales proveen una base para que usuarios interesados en análisis complejos puedan superponer y compartir sus propios datos. Así, diversas organizaciones pueden enfocar mejor los esfuerzos propios en sus propias producciones y actividades. Los datos fundamentales pueden caracterizarse por distintos atributos, aunque en general deben (INEGI, 2003; INEGI, 2009; ANZLIC, 2009; Federal Geographic Data Committee, 2009; INSPIRE, 2009):
- Representar temas de información más comúnmente utilizados,
- Ser generados en un entorno estandarizado,
- Representar una fuente de datos no reemplazable, actualizada, completa y precisa para un tema en particular,
- Carecer de restricciones de acceso para su uso y difusión, con el costo de acceso más bajo posible,
- Ser accesibles lo más rápidamente posible tras su generación,
- Permitir su intercambio entre diferentes niveles, siendo sencillos de encontrar,
- Ser de fácil entendimiento e interpretación,
- Promover la generación, mantenimiento, disponibilidad y accesibilidad a través de relaciones interinstitucionales asociadas a su gestión,
- Constituir una fuente de información confiable y de tal forma ser el fundamento a partir del cual diversas organizaciones y usuarios pueden adicionar e integrar sus propios datos para generar productos de valor agregado,
- Permitir una sencilla combinación para asegurar la producción de información espacial continua desde diferentes fuentes (usuarios y aplicaciones).
La construcción de los datos fundamentales reporta múltiples beneficios a una comunidad de productores y consumidores de información geográfica gracias a la posibilidad de compartir datos en diversos niveles (nacional, provincial, regional, local). Adicionalmente, los datos fundamentales proporcionan una red de comunicación para los usuarios y productores de datos geográficos que se materializa a través de la implementación de estándares, guías y procedimientos comunes. Participar en la construcción de datos fundamentales permite compartir los costos de producción y, en consecuencia, ahorrar recursos y reducir la duplicación de esfuerzos.
En la actualidad, el plan de elaboración de cartografía fundamental de la provincia consiste en un total de 58 capas, en elaboración o finalizadas. A éstas debe considerarse 17 capas temáticas más, en elaboración, en el marco de los acuerdos INTA – SIT SantaCruz y otras 20 derivadas de los diferentes análisis conducidos en el marco del Plan Estratégico Territorial de la provincia (2006 – 2009) todas estas últimas enfocadas principalmente en los recursos naturales y su aprovechamiento.
La información generada o procesada a la fecha presenta aún una mezcla de escalas que requiere de trabajos posteriores para su adecuación y homogeneización. Buena parte del plan de capas fundamentales aspira a estandarizar una cartografía completa al 1:250.000, aunque para unos pocos temas aún no se dispone de información suficiente para producir cartografía más allá del rango 1:1.000.000 a 1:750.000, como por ejemplo edafología, geología y geomorfología. En pocas ocasiones la cartografía elaborada en el plan consiste en la creación de capas no concebidas previamente, siendo en la mayoría de los casos el producto de una revisión crítica y actualización de importantes antecedentes regionales disponibles, como ser:
- Sistema de Información Geográfica (SIG) en escala 1:250.000 del Instituto Geográfico Militar (en la actualidad el Instituto Geográfico Nacional).
- Atlas digital de los recursos hídricos superficiales de la República Argentina. 2002. Publicación de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación y el Instituto Nacional del Agua. SIG en escala 1:500.000.
- Guía geográfica interactiva de Santa Cruz. Publicación de INTA EEA Santa Cruz, SIG en escala 1:500.000.
- Proyecto de asistencia al sector minero argentino (PASMA II). 2004. SIG en escala 1:250.000.
Otras fuentes de elaboración de cartografía más específica, involucradas en el plan cartográfico, son:
- Proyecto de Fortalecimiento Institucional de la Dirección Provincial Programa de Desarrollo Productivo de los Valles Santacruceños (PROVASA), dependiente del Ministerio de la Producción de Santa Cruz (2009 – 2010). SIG en escala 1:250.000.
- Segunda etapa del Plan Estratégico Territorial de Santa Cruz, financiado por el Consejo Federal de Inversiones (2008 – 2009). SIG en escala 1:250.000.
- Acuerdos de cooperación entre INTA EEA Santa Cruz y el proyecto SIT SantaCruz (Primera etapa, 2007 – 2010). SIG en escalas variables 1:100.000 a 1:250.000. Involucrando los proyectos INTA PATSU10 Desarrollo de un sistema regional de información para la toma de decisiones públicas y privadas, INTA PNECO1304 Desarrollo de herramientas y estrategias para el ordenamiento territorial e INTA PNECO1301 SIG ambiental productivo y socioeconómico para el ordenamiento territorial.
- Acuerdos de cooperación entre la Subsecretaria de Medio Ambiente de la provincia y el proyecto SIT SantaCruz (Primera etapa, 2009 – 2011). Sistema de Información Geográfico Ambiental en escala 1:250.000.
Servicios geográficos del proyecto
Uno de los fines principales del plan cartográfico es la publicación de los productos logrados en Internet a través de un servicio de mapas (web map service). Éste consiste en la integración de procedimientos para oferta de información geoespacial, a través de Internet, mediante la utilización de herramientas de hardware y software que cumplen especificaciones internacionales de interoperabilidad, es decir, estándares ampliamente difundidos y utilizados a escala mundial que facilitan el libre intercambio de información geográfica entre generadores y usuarios. Estos estándares internacionales son elaborados por consenso de la Open Geospatial Consortium (OGC), una organización internacional compuesta por varios cientos de empresas, universidades y agencias gubernamentales cuyas metas involucran el desarrollo y fomento de políticas públicas y normas (especificaciones) para el intercambio de información.
La forma más habitual de presentación de este tipo de servicios consiste un visualizador de mapas que corre sobre un navegador (cliente liviano) y que permite la selección de capas temáticas en un panel, para el armado de mapas según el interés del usuario. La versión más reciente del Servidor Provincial de Mapas (SPMv1.4) desarrollado por el proyecto SIT SantaCruz consiste en la primera estable accesible públicamente desde Abril de 2009 a través del geoportal http://www.sitsantacruz.gov.ar/iniciog.php?opcion=0201 (González y otros, 2009). Aunque se trata de una herramienta en permanente desarrollo, crecimiento y enriquecimiento de contenidos, la actual versión posee información mínima de utilidad para la comprensión geográfica del territorio, la distribución y localización de sus recursos naturales así como infraestructuras básicas existentes, en unas pocas escalas de análisis. La diversificación futura de la información publicada, sus escalas, nivel de detalle y riqueza de datos, será una función de la cooperación entre los diferentes organismos e instituciones del Estado Provincial para su generación, actualización y documentación.
SPMv1.4 puede ser utilizado libremente para la creación de cartografía personalizada, a partir de capas temáticas de interés seleccionadas para una vista en una escala en particular. No se requiere de claves de usuario y contraseña para acceder al total de información geográfica publicada como así tampoco para la utilización de las herramientas disponibles. De esta forma, la versión disponible le permite, entre otras funciones:
- Seleccionar mapas temáticos y crear combinaciones de éstos.
- Seleccionar escalas visuales.
- Realizar mediciones de distancia en pantalla y consulta de ubicaciones geográficas.
- Realizar consultas en bases de datos adjuntas a los mapas.
- Configurar mapas personalizados para su impresión en papel o en archivo digital.
- Consultar la documentación adjunta a los mapas.
El SPMv1.4 forma parte del GeoPortal del proyecto (http://www.sitsantacruz.gov.ar/spm14), una aplicación web que tiene por objetivo ofrecer al usuario, de forma fácil e integrada, el acceso a una serie de recursos geográficos entre los que se encuentran información geográfica, publicaciones, aplicaciones, cartografía y servicios OGC entre otros, principalmente desarrollados a satisfacer necesidades y consultas de público en general e instituciones, sobre el territorio provincial.
Existen múltiples formas de definir un geoportal y lo que éste debe brindar, si bien en términos generales consiste en un sitio web cuyo objetivo principal es ofrecer a los usuarios el acceso a servicios y recursos basados en información geográfica. La información y datos ofrecidos pueden ser muy diversos y ellos contribuyen a definir el tipo de geoportal, por ejemplo turístico o comercial. Particularmente dentro de las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE), los geoportales contribuyen notablemente a favorecer la conexión física y funcional entre generadores y usuarios de datos e información geográfica, entre los depósitos de ésta y las aplicaciones propias de los usuarios, a través de un creciente número de servicios con especial énfasis en la utilidad práctica.
El GeoPortal del proyecto (v1.1) publicado en Diciembre de 2009 a través de www.sitsantacruz.gob.ar, consiste en la primera etapa de desarrollo de un ambicioso portal de servicios geográficos ofrecidos desde el Estado Provincial, que por el momento comprende:
- Digesto legal para búsqueda, consulta y descarga de normativa nacional y provincial en materia de planeamiento y medio ambiente, con 700 instrumentos legales en vigencia, accesibles.
- Publicaciones regionales en materia de SIG, cartografía y ordenamiento territorial.
- Servicio WMS (OGC) con capas temáticas ofrecidas, del proyecto SIT SantaCruz.
- Servicio WFS (OGC) con capas temáticas ofrecidas, del proyecto SIT SantaCruz.
- Acceso a servicio WMS (OGC) con capas temáticas de otros proyectos nacionales.
- Acceso (restringido) a secciones específicas de proyectos en marcha.
- Buscador de metadatos (solo de cartografía generada en el marco del proyecto).
- Servicio de generación y exportación en–línea de metadatos en lenguaje XML bajo perfil Dublin Core.
- Plataforma e–learning, desarrollada en cooperación con el Laboratorio de Teledetección y SIG de INTA EEA Santa Cruz, accesible a través de http://intercambio.inta.gob.ar/.
Los planes de mediano plazo (2010 – 2011) involucran la diversificación y agilización de servicios (en particular la incorporación de los servicios WCS y WFS–T), el desarrollo de contenidos geográficos específicos, la migración y actualización tecnológica del SPM así como la publicación del total de cartografía producida en los últimos tiempos como parte de los numerosos proyectos en marcha.
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